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【特稿】中国“法治大跃进”批判（上）现象表征
当代中国，法治已经成为无可置疑的社会主流话语，法治话语自然而然地深入到中国社会生活的各个领域成为普通民众日常生活话语的重要组成部分，且大有衍化为法治话语“霸权”的趋势。正是在这样的社会背景下，当代中国社会，从官方到民间，慢慢地也滋长出了一种“法治浮夸风”，并已经非常显明地形成“法治大跃进”的思想与实践行动。 而就在半个多世纪前，年轻的新中国在“超英赶美”实现经济和军事强国梦的激励下，“浮夸风”也曾强劲地刮遍中国的大江南北，“大跃进”也通过“放卫星”而畅行于中国社会的各行各业，给新中国和中国人民造成了巨大的损失和空前的灾难。基于中国社会历史沉痛而深刻的教训，基于对人类文明成果的法治理念和原则的认同以及努力推进中国特色社会主义法治进程的实践考量，我们认为，中国当前社会的“法治浮夸风”与“法治大跃进”( 鉴于“法治浮夸风”是“法治大跃进”的基本表征，本文以下以“法治大跃进”一并涵盖这两者) 现象，是由多种历史和现实因素共同造就的，尽管其思想与现实的社会危害尚未明显显现，但其必然的逻辑结果和潜在的危害与消极影响却是相当大的。由此决定了尽管现实地看我们对当代中国的“法治大跃进”进行的思想批判和实践批判似乎是“杞人忧天”，但在中国社会“法治大跃进”现象正勃勃然而欣欣向荣的今天，作为一副思想与实践的醒脑剂，对中国“法治大跃进”进行认真而严肃的思想批判与实践批判，无疑是一项非常重要而且必要的“思想疗养”与“精神保健”活动。
对“法治大跃进”进行精确的概念界定并不现实，但是我们可以从描述的意义上对其进行归纳总结。在此意义上，“法治大跃进”大体上意指违背法治产生和发展的基本客观规律，忽视法治的支撑基础和现实条件，基于一种政治意识形态的工具性诉求而主观武断和超常规地推行法治建设的思想、行动和现象。当代中国的“法治大跃进”具有很多非常明显的现实表现，但仅仅对其做单纯的现象罗列并没有意义。若对这些现象稍作类型化抽象处理，我们就很容易至少认知出如下具有“中国特色”的“法治大跃进”的现实表征。 （一）“法治时间表”的制作设置
中国“法治大跃进”的出现，与近年来我国社会从官方到民间几乎普遍具有的“法治焦虑症”社会思想疾患的发作有关。我们太想在短期内毕其功于一役地实现法治，容不得任何理性的等待。于是，为“法治”设置一个“时间表”、制作一幅“路线图”就成为最自然的反映，而这种“时间表”的制定恰恰忽视了法治规律的复杂性，将法治实现的时间压缩在一个不可能的短时期内。 制定“法治大跃进”的“时间表”并非中国法治建设中的偶然和个别现象，而是一种自上而下逐步扩展的普遍性现象。从 1997 年，法治开始在党的重要文献中出现，“依法治国”成为中国共产党十五大报告的关键词之一，并在 1999 年被写进宪法。自此开始，法治建设和经济建设一样进入党和国家的发展计划中，并通过设定“时间表”的方式来促进法治目标的快速实现。中国共产党十五大报告和十六大报告都明确提出要“到 2010 年形成中国特色社会主义法律体系”。2004 年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。 2012 年中国共产党在十八大报告中指出: “确保到2020 年实现全面建成小康社会宏伟目标”，具体到民主法治建设方面就是到 2020 年，我国“人民民主不断扩大。民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”三年后的 2015 年 12 月，国务院又发布了《法治政府建设实施纲要 ( 2015－2020年) 》，开篇就表明: “党的十八大把法治政府基本建成确立为到 2020 年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大、影响深远、任务艰巨。” 为了响应中国共产党和中央人民政府对法治建设“时间表”的设定，地方各级人民政府开始掀起法治建设的“大跃进”风潮，并将法治政府目标实现的时间设定的更短。2011 年 1 月，广东省发布的《法治广东建设五年规划 ( 2011－2015 年) 》中明确提出“到 2015 年，初步建成地方立法完善、执法严格高效、司法公正权威、法治气氛良好、社会和谐稳定的法治省”。。2004 年 10 月，江苏省苏州市在《苏州市建设法治政府行动计划》中提出“从现在起到 2010年，经过 6 年左右坚持不懈的努力，基本建成具有运转协调、廉洁高效的行政管理体制，科学民主、公开透明的行政决策机制，行为规范、保障有力的行政执法体制，权责统一、监督有效的行政监督机制的法治政府”。江苏省南京市人民政府在《关于印发南京市法治政府建设行动计划的通知》中提出“到 2012 年底，列入省依法行政规范化建设的区县基本完成法治政府建设的阶段性任务”。2011 年 8 月，河南省郑州市人民政府在《关于加强法治政府建设的实施意见》中提出“全面推动依法行政，不断提高政府公信力和执行力，确保到 2014 年完成《纲要》确定的基本建成法治政府的目标任务”。2013 年 5 月国务院交通运输部在《关于全面建设交通运输法治政府部门的若干意见》中提出“到 2020 年，基本建成交通运输法治政府部门”。 这种从执政党的大政方针政策到各级政府具体的行政措施，从中央到地方的普遍制定法治实现“时间表”的做法呈现出两种相互依存相互影响的特征。第一，法治“时间表”设置的任意性。从中央到地方的各种法治“时间表”的设置中很少看到充分的论证，在缺乏论证的基础上的“时间表”设定将不可避免地出现任意性。这种任意性导致在地方各级政府的法治“时间表”设定上体现出第二个特征，即法治“时间表”设定的竞赛性。基于多种原因 ，地方性的区域或者政府纷纷提出“率先实现法治”的目标，地方性的法治“时间表”几乎都在党中央和国务院提出的法治“时间表”的前面，甚至地方之间展开竞争，尽可能将法治政府实现的时间往前提，要争创法治“地方”、法治“领域”、法治“政府”的“排头兵”，争先实现法治政府的宏伟目标。这种“法治时间表”设定上的任意性和竞赛性导致法治建设成为一个任人打扮的“小姑娘”，如同在上个世纪“大跃进”运动单纯突出“多快好省”中的“快”，过度突出法治建设实现的时间因素，法治本身蕴含的客观规律以及实现法治政府所必需的条件性因素被有意无意地无视。 （二）政府主导“法治指数”的设计与应用
近年来，在强调“依法治国、建设社会主义法治国家”和“依法行政、建设法治政府”的现实大背景下，从中央政府到地方各级政府纷纷提出建设法治政府的“时间表”和“路线图”，但是具备什么样的条件或者标准才算法治政府的目标实现了呢? 这些条件或者标准又是如何以及由谁制定出来的呢?
伴随着全国范围内的法治建设热潮，各种评价法治实现的标准或者测评准则开始出现。一些学者也开始倡导被称为“法治 GDP”的“法治指数”( 也即“法治量化评估指标”、“法治评估体系”等等) ，设计一些指标体系以评估法治的实际状况以及作为法治实现的测评标准。对法律指标的研究较早见于 1968年美国学者伊万建立的包括 70 项具体指标的法律指标体系。 世界银行和世界正义工程发起设立的法治指数评估体系则是典型代表 。在学者的呼吁和建设法治政府“时间表”的压力之下，从中央到地方的各级政府纷纷制定内容多样的法治指数评估标准或者体系。 自从 2009 年国务院办公厅发布《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见( 讨论稿) 》以来，从省级政府、市级政府一直到区( 县) 级政府都制定了各自的“法治政府建设指标体系”或者“法治建设状况 ( 综合) 评价指标体系”。如在省级政府层面，2010 年 6 月，湖北省颁布实施《湖北省法治政府建设指标体系( 试行) 》; 2011 年 8 月，北京市政府下发《关于加强法治政府建设的实施意见》;2011 年辽宁省颁布实施《辽宁省法治政府建设指标体系》; 2013 年 4 月广东发布《广东省法治政府建设指标体系 ( 试行) 》，2011 年 8 月，苏州市人民政府颁布实施《苏州市法治政府建设指标体系》;2008 年青岛市普法办公室发布《青岛市创建法治城市目标责任分解》和《青岛市开展法治城市自测评估体系》;2008 年深圳市颁布实施《深圳市法治政府建设指标体系 ( 试行) 》; 2010 年 7 月，浙江省温州市人民政府颁布实施《温州市法治政府建设指标体系 ( 试行) 及 2010 年年考核评分标准》。在区县级人民政府层面，2007 年浙江省杭州市余杭区出台的《“法治余杭”量化考核评估体系》最为典型。各级政府的 一些部门也制定了本系统的“法治指数”。诸如国家工商总局 2013 年 1 月 3 日，颁布《工商行政管理机关法治工商建设评价指标体系》;2012 年 5 月 16 日，江西省宜春市工商行政管理局颁布《宜春市工商系统法治工商建设考核指标体系》; 2010 年 12 月江苏省财政厅颁布《法治财政建设指标体系》; 等等。 严格来讲，“法治指数”或者“法治 GDP”设计的初衷在很大程度上就是给我国各级政府带上“紧箍咒”使之不得不“行”法治，亦即是真正从“依法行政”来考虑的。按照常理来讲，各级人民政府应该是很不喜欢这个东西的。但令人难以置信的是，各级人民政府和各个行业部门居然非常普遍地热衷于设计“法治指数”模型，非常热情地将其置于自己的控制之下而设计之、推行之、应用之、宣传之! 在这样的背景之下，中国“法治指数”的发展与兴盛呈现出如下鲜明的特征，这种特征在一定程度上能够解释各级人民政府热衷于“法治指数”建设的原因。第一，自设自评法治的实现标准。“法治指数”本身应该说是一个能够将法治从理想变为现实的具有实践操作和应用价值的标准，其积极意义和社会实践效果按理是值得期待的。但现实的问题是，中国当前的“法治指数”模型设计，尽管也有法学学者提出和参与，但几乎无一例外地都是由各级政府来主导的。第二，法治建设中法治被扭曲和碎片化。在各级政府制定的法治指标中，呈现出一种多层次的政府和部门各自为政的多元化、实质内容的地方化与部门化的现象，这种对法治建设内在统一性的忽视，在“客观上对中国的法治带来了太多的负面影响，国家法治的碎片化正割裂着国家法治精神的命脉”。 （三） “口号”法治 《现代汉语词典》将“口号”定位为“供口头呼喊的有纲领性和鼓动作用的简短句子”。口号具有的简短性、鼓动性和号召力在革命年代发挥了非常重要的动员作用。“口号这种颇具感召力和号召力的特殊的话语形式往往浓缩了一个时代的主流信息，概括了一个社会的鲜明主题，积淀和充斥着情绪、欲望、主张、观念乃至信仰。”口号文化并没有随着时代的变迁而退隐江湖，而是很快在中国社会各个领域扩散开来，法治建设领域的口号也是层出不穷。 我国的“口号法治”不仅具有典型意义上的口号，还具有一种隐性意义上的口号。第一，典型意义上的口号突出宣传性。自从党的十五大报告明确提出“依法治国”的基本方略以来，全国上下纷纷提出“依法治 A”的口号并大力推行之，这里的“A”指代的级别范围包括了“省、直辖市、自治区”、“社区”、“街道”; 这个“A”指代的事务范围包括了诸如“税务”、作用，但是这种口号式的法治会导致一种法治的简单化和庸俗化解读。口号本身具有的简洁性导致对法治认知的提纯和简化，甚至会导致对法治的错误理解。例如一些地方甚至提出“依法治民”，这种口号暴露出对法治的工具化体认和实用主义的理解，脱离了法治的内在本质和规律，消解了法治的内在价值及其所蕴涵的人类文明共识。第二，隐性意义上的口号突出形式性。这种口号并非经常出现在新闻媒体和街头标志牌上的宣传性标语，而是更多地存在于党和政府发布的政策和规范性文件中。诸如广东省提出的到 2015 年建立“地方立法完善、执法严格高效、司法公正权威、法治气氛良好、社会和谐稳定的法治省”;2006 年浙江省政府提出“‘十一五’期间经过各级政府和部门的共同努力，基本实现职权法定、依法行政、有效监督、运转高效的法治政府目标”;2010 年重庆市人民政府提出“率先在西部地区建成权责明确、决策科学、法制统一、行为规范、公正廉洁、和谐民主、监督有力的法治政府”。这些口号可以称之为政府进行法治建设的目标，但是如果没有具体的措施支撑和事后的监督测评，那么这些目标可能更多的只是一种形式，缺乏实质性的法治内容。总之，不管是何种意义上的法治“口号”，都是各级人民政府、行业部门花费大量的人力物力财力做出来的，至于是不是“面子工程”、其实质内涵有多少、与真正的“法治”又有多少契合，很少被人重视，也很少受到质疑和反思。 （四）“运动”式法治 法治的基本内涵之一是规则之治，通过法律实现社会治理的常态化、常规化和秩序化。相对于革命时代的波澜壮阔和打破常规与束缚的做法，法治的状态更为强调社会的波澜不惊和遵循规则。历史地看，革命时代的群众运动在新中国的建立中确实发挥了不可忽视的重要作用，并在新中国成立之后作为革命传统而继续存在，但是运动式社会治理方式在对新中国的建设作出贡献的同时也带来了巨大的危害。改革开放以来，运动式的治理方式逐步让位于常规、有序和法律化的治理方式，“依法治国，建立社会主义法治国家”的提出恰恰就是对以往运动式治理方式的矫正，但是运动式的治理方式并没有销声匿迹，而是在法治建设中不断出现，形成一种矛盾式的“运动”“海关”、“工商”、“环境”、“公安”、“民政”、“国土资源”甚至“水”、“烟草”、“食盐”等等。这种法治口号在号召人们认识和了解法治方面确实发挥了一定的法治现象 。 这种运动式的法治现象体现在立法、执法、司法、法律监督和公民守法等多个方面。第一，在立法领域。在中央层面上，中国共产党在十五大和十六大报告中明确提出到 2010 年形成中国特色社会主义法律体系，保证在各个领域基本做到有法可依。这种“集中力量干大事儿”的运动式思维导致我国大量的法律快速出台，但是随之而来的就是相关的司法解释不得不对其进行细化甚至是矫正，主要的法律在很短的时间屡次被修改。这种运动式的快速立法、大量立法，不断扩大法律的社会调控面，也导致了立法质量的下降，影响到法治的权威性。在地方政府层面，将立法作为“治民”手段，忽视法律与政策的关系，出台大量不具有操作性的地方性法规和规范性文件。这些法规的内容更多的是口号性的规定，这也导致很多地方性立法直接重复上位法或者抄袭其他地方的相关规定，形成一种“法令滋彰”但无法保护公民权利的局面。第二，在执法层面，忽视日常执法的常规性，更多寻求专项执法、集中检查、联合执法等运动式的执法方式进行短期的集中式处理。诸如在我国存在很长时期的“严打”专项整治行动，这种运动式执法尽管在短期内会产生一定的效果，但是长期来看与法治的要求相违背。诸如在三鹿奶粉事件曝光后，全国各地的工商部门、食品药品监督管理部门等立即对奶制品市场进行专项整治工作，查获大量的劣质奶粉，但是为什么总是出现问题之后才会去集中整治，日常的检查和监管究竟是毫无作用还是毫无作为，这种“救火式”的运动执法并非法治政府的应有表现。第三，在司法领域，我国人民法院和人民检察院先后开展“主题司法”实践活动，比如，2009 年 5 月 4 日，最高人民法院发布的《最高人民法院关于开展“人民法官为人民”主题实践活动的意见》明确指出: “全国各级法院要在当前和今后的一个时期广泛、持续、深入地开展‘人民法官为人民’主题实践活动。”2010 年最高人民检察院发布《关于深入开展“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”主题实践活动实施方案》。同时，最高人民法院、最高人民检察院还各自举行诸如“集中清理积案”、“集中办理涉诉信访”、“执行年”之类的活动。第四，在普法领域。普法是新中国法制史上的独特存在，是政府采用运动式的方法集中对全体公民进行普及法律知识的活动。我国 1986 年确定开始普法运动时，认为五年时间可以实现全民普法了 。但是事实证明，一个偶发的普法运动并没有实现当初的目的，从而演变成了一个常态性的普法活动，从“一五”普法到现在的“六五”普法已经三十年的时间了，但是这种运动式的普法活动并没有获得良好的效果。有学者做过问卷调查，有 95% 的受访者表示没有听说过或者听说过但是没有接受过普法教育( 前者占 25% ，后者占 70% ) ，表示接受过普法教育的仅有 5% 。 运动式普法形式化和效果不佳的重要原因恰恰就在于违背了法治的基本规律，公民认知法律并非重点，而是能够在诉诸于法律时受到公正的对待，这个结果的实现需要政府的法治化。 运动式法治这个概念本身就存在冲突，之所以出现这种现象，是运动式治理方式将目标设定为法治的实现，并试图通过一种短期的、集中式和强制性的方式实现预定的法治目标，但是法治本身就排斥这种超常规的权力运作方式，这意味着运动式法治实质上是对法治的误解与误读。